Статьи

Стратегия экономического развития Республики Абхазия предполагает реализацию обширного перечня крупных инфраструктурных проектов, осуществление которых поможет стране занять достойное место в международном рейтинге развитых государств. Однако ограниченность инвестиционных средств, полученных, в основном, в рамках межправительственных соглашений с Российской Федерацией, является серьезным сдерживающим фактором для данного сценария развития. К негативным факторам можно также отнести недостаток внутренних финансовых ресурсов и несовершенство правового регулирования бизнес-процессов. Именно недостатки правового регулирования привели к тому,  что инвестиционные проекты в Абхазии все еще воспринимаются многими как высокорисковые [1] и заставляют потенциальных инвесторов (российских и иностранных) отказываться от их реализации. Ежегодные абхазские форумы по инвестиционной тематике собирают лишь сотрудников министерств, сотрудников нескольких крупнейших российских госкомпаний и академических работников, а не частный сектор экономики [1]. На необходимость совершенствования законодательства в сфере инвестиций было также обращено внимание во время очередного заседания Межправительственной комиссии по социально-экономическому сотрудничеству между Российской Федерацией и Республикой Абхазия в октябре 2014 г.

В этих условиях целесообразно обратиться к международному опыту продвижения больших инфраструктурных проектов, который мог бы использоваться, в том числе, при работе с региональными державами, например, представителями турецкого бизнес-сообщества. По некоторым данным, абхазская диаспора в Турции насчитывает до 500 тыс. человек. В неофициальном товарообороте доля Турции составляет примерно четверть всей внешней торговли Абхазии.

Современным наглядным примером реализации схожих планов социально-экономического развития является Непал. Практически всю территорию страны занимает горная система Гималаев. В условиях отсутствия полезных ископаемых и доминирующей роли сельского хозяйства Непал является одной из беднейших и неразвитых стран мира. Единственный ресурс, которым он в изобилии располагает – гидроэнергетический потенциал, составляющий 40 ГВт, что  примерно соответствует сумме всех генерирующих мощностей крупнейшей российской компании ОАО «РусГидро». Как известно, в недалеком прошлом реализация крупных энергетических и инфраструктурных проектов стоимостью порядка нескольких миллиардов долларов и более была прерогативой больших интегрированных государственных структур, возлагающих все финансовые и проектные риски на государственный бюджет. Развивающиеся страны обычно не располагали возможностями для создания подобных структур в связи с недостатком финансовых средств и отсутствием профессионального опыта. Кроме того, они не могли нести риски, связанные со значительным ростом стоимости и увеличением сроков реализации проектов. Отсутствие грамотных проектировщиков и проектного менеджмента не позволяло придерживаться стандартов, принятых в развитых странах. Совокупность вышеуказанных причин снижало инвестиционную привлекательность проектов и препятствовало привлечению внешнего финансирования.  Общепризнанно [2], что единственным выходом из данной ситуации, помимо привлечения международного капитала, является организация партнерства с частным сектором, обуславливающего использование квалифицированного технического и проектного менеджмента, профессиональной экологической экспертизы и т. п. При этом обязательно нужно учитывать традиционное стремление местного населения сохранять контроль над ресурсами.

Непал вступил на путь организации государственно-частного партнерства (ГЧП) для реализации крупных энергетических проектов в 2006 г., когда были подписаны меморандумы (MoU) с индийскими компаниями GMR и SJVN по строительству двух крупных ГЭС (Upper Karnali и Arun III) мощностью по 900 МВт. В течение последующих пяти лет правительство Непала неоднократно предпринимало неудачные попытки заключить с этими компаниями концессионное соглашение PDA (Project Development Agreement). Так, в частности, вариант соглашения, подготовленный Министерством энергетики Непала в 2010 г., был отвергнут бизнес сообществом и финансовыми институтами страны как нежизнеспособный. Безуспешные попытки пяти сменяющих друг друга правительств Непала сформировать структуру ГЧП для реализации больших проектов прекратились в 2011 г., когда при поддержке Департамента международного развития Великобритании (DfID) были наняты зарубежные советники, имеющие большой опыт в реализации крупномасштабных инфраструктурных объектов на базе ГЧП. Шаблон пригодного для банковских структур PDA был сформирован на общественных началах совместно с Министерством финансов Непала одной из ведущих международных компаний, специализирующейся в области Project Finance. DfID помог организовать конкурентный выбор международной юридической компании Herbert Smith Freehills для заключения PDA с индийскими компаниями GMR и SJVN и разработке образца PDA для непальских частных компаний.

К дальнейшим шагам правительства Непала в сфере развития ГЧП относятся:

1. Формирование Инвестиционного комитета (ИК) под председательством Премьер-министра правительства Непала, имеющего исключительные полномочия согласования соглашений ГЧП по инвестированию в крупные объекты инфраструктуры. В состав ИК были включены группы зарубежных и местных экспертов из Министерства энергетики.
2. Формирование юридической группы. Местная юридическая компания была нанята для консультаций по специфике местного законодательства и обмена опытом с компанией Herbert Smith Freehills. Два представителя юридических компаний были введены в ИК.
3. Организация консультационной поддержки по финансовым вопросам.Подобного рода консультации были организованы внутри ИК с помощью зарубежных советников. Создана финансовая модель, позволяющая анализировать затраты и доходы по каждому проекту.  Был проведен тренинг по финансовому моделированию для сотрудников Министерства энергетики, Непальского управления электроэнергетики (NEA) и ИК.
4. Оценка инженерных и стоимостных аспектов проекта.Высококвалифицированные зарубежные эксперты ИК способны самостоятельно провести независимую экспертизу проектов с выделением негативных аспектов, существенных для финансового анализа, с точки зрения затрат и методологии ценообразования.  Экспертное заключение является основой для последующего комплексного анализа специалистами различного профиля (экологов, гидрологов, сметчиков и т. п.). При этом предусмотрена возможность привлечения зарубежных консалтинговых фирм для проведения экологической и социоэкономической экспертиз под финансирование международных банков (World Bank Group, Asia Development Bank и т.д.).  Соответствие природоохранных мероприятий международным стандартам (Принципам экватора, Протоколу устойчивого развития гидроэнергетики) является необходимым условием для работы с международными финансовыми институтами, и правительство Непала заинтересовано в том, чтобы PDA соответствовало требованиям банков. Соблюдение международных норм потребовало изменения местного природоохранного законодательства и учета запросов групп населения, находящихся в зоне влияния проектной деятельности.
5. Изучение зарубежных рынков. Было проведено изучение индийского рынка электроэнергии с целью определения ценовых ориентиров для экспортных поставок электроэнергии.
6. Разработка образца концессионного соглашения PDA. Текст PDA прошел несколько правок и был проверен на соответствие банковским требованиям в World Bank и его родственной структуре International Finance Corporation (IFC). Он базируется на международных стандартах и лучших практиках для ГЧП. Так, в частностиправительство Непала разрешает использование водного ресурса, обеспечивая предоставление земельного участка под строительство (принудительно изымая его у собственника в случае необходимости). Частная компания приобретает права на продажу электроэнергии и, соответственно, на возврат инвестиций при своевременно согласованном пакете налоговых льгот. Правительство, в свою очередь, получает: бесплатную фиксированную часть выработки (12%), бесплатную долю в уставном фонде компании (27%), электрификацию удаленных сельских районов,  возможность приобретения дополнительной электроэнергии, дополнительные доходы в форме налогов и платежей, индустриализацию страны, занятость и обучение местного населения, трансфер технологий и, наконец, бесплатную передачу объекта в собственность государства после 25 лет коммерческой эксплуатации.  

PDA содержит механизм защиты интересов местного населения, включающего:   

- Открытость и публичность процедуры заключения крупных контрактов, проходящих через процедуру тендерных торгов.

- Надзор за реализацией проектов, осуществляемыйодновременно по двум направлениям:

а) контроль правительства и спонсора проекта по техническим аспектам проектной деятельности во время проектирования и строительства с акцентом на безопасность и своевременность проведения работ.

б) постоянный контроль экспертов ИК над техническими, социальными, природоохранными аспектами проектной деятельности во время строительства и эксплуатации объекта. Эксперты имеют право доступа на объект и возможность ознакомления со всеми необходимыми документами, включая контракты.

- Постоянный мониторинг финансовой деятельности производится с целью предотвращения несанкционированных утечек капитала  и защиты финансовых интересов правительства.

- Бесплатная передача объекта в собственность правительства Непала после 25 лет коммерческой эксплуатации. План передачи объекта, который является частью PDA, предусматривает инспекцию независимых экспертов на объекте за 2 года до официальной даты передачи. Они формируют перечень необходимых ремонтных работ для приведения объекта в надлежащее техническое состояние, которые могут финансироваться, в соответствии с финансовой гарантией.    

В заключение необходимо отметить, что  ГПЧ является эффективным механизмом по передаче основных рисков частному сектору [2]. Здесь речь идет о рисках, связанных со следующими аспектами проектной деятельности:

1. Затраты на реализацию проекта.
2. Срок окончания строительства.
3. Стоимость заемных средств.
4. Технические характеристики объекта.
5. Коммерческие риски по сбыту продукции. 

Таким образом, зарубежный опыт реализации государственно-частного партнёрства имеет несомненные перспективы для развития народного хозяйства Республики Абхазия, располагающей всеми необходимыми природными и трудовыми ресурсами для его полномасштабной реализации в сферах туризма, сельского хозяйства, транспортной инфраструктуры, энергетики и т.д.

ЛИТЕРАТУРА

1. «Возможности использования зарубежного опыта в разработке стратегии развития Абхазии». Выступление профессора кафедры внешнеполитической деятельности России РАНХиГС Александра Михайленко на круглом столе «Российско-абхазские отношения: контуры нового уровня интеграции»  (Сухум 23 сентября 2014 г.)
2. Satish Joshi, George Davies. Developing large scale hydro power projects through public private partnership.